(2018)最高法行赔申8号

再审申请人(一审被告、二审被上诉人)贵州省纳雍县人民政府,住所地贵州省纳雍县雍熙街道办事处县府街。

法定代表人许晓鹏,该县县长。

委托诉讼代理人彭云枫,贵州省纳雍县人民政府工作人员。

委托诉讼代理人吴道国,贵州省纳雍县人民政府工作人员。

再审被申请人(一审原告、二审上诉人)杨通,男,1968年8月21日出生,彝族,住贵州省纳雍县。

委托诉讼代理人杨超(系杨通胞弟),住贵州省纳雍县。

委托诉讼代理人吴世宇,贵州玉顺律师事务所律师。

再审申请人贵州省纳雍县人民政府(以下简称“纳雍县政府”)因与杨通行政赔偿一案,不服贵州省高级人民法院(2016)黔行赔终130号行政赔偿判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

贵州省毕节市中级人民法院一审查明,2008年11月26日,国家发展改革委员会《印发国家发展改革委员会关于审批贵州省黔中水利枢纽一期工程项目建议书的请示的通知》,该项目建议书通过审批。2009年1月1日,纳雍县政府对杨通家因水库建设工程需要征收的房屋土地等进行实物指标调查,并制作调查表,经杨通签字确认。该调查表明确记载,杨通家8口人,分别为:杨通、汪丽、杨洋、杨鑫、杨素娟、赵英连、罗芳和杨弼钦,有正房共148.36平方米;杂房面积共36.14平方米;水泥晒坝面积为130.72平方米;围墙10.8平方米;屋基面积为25.42平方米;堡坎为6.072立方米;炉灶和厕所各一个,小型加工设备2套,电视接收器1台;经济树成树一株,用材树成树2株,用材树幼树4株,砂仁3笼。杨通家的地块共有6块,其中:地块号为YJZ538的是一块水田,面积为0.55亩;地块号为YJZ829的是一块果园,面积为7.14亩;地块号为YJZA5的是一块旱地,面积为0.09亩;地块号为YJZA10的是一块旱地,面积为0.70亩;地块号为YJZK56的是一块果园,面积为1.02亩;地块号为YJZK73的是一块果园,面积为2.75亩。杨通家地块面积汇总:水田0.55亩,旱地0.79亩,果园10.91亩。2009年5月7日,水利部、贵州省人民政府以“水规计[2009]258号”文件批复了《黔中水利枢纽一期工程建设征地移民安置规划大纲》。2009年9月,国家发展改革委员会批复了黔中水利枢纽一期工程可行性研究报告。2009年10月30日贵州省发展改革委员会以《关于贵州省黔中水利枢纽一期工程初步设计的批复》批复了《黔中水利枢纽水源工程区初步设计阶段建设征地移民安置规划报告》。2011年7月26日,贵州省水利厅、贵州省水利水电工程移民局以黔函[2011]116号《省移民局省水利厅关于黔中水利枢纽一期工程水源区移民安置实施规划和输配水区(干渠)征地拆迁安置实施规划的批复》批复了《黔中水利枢纽工程水源工程区建设征地移民安置实施规划报告》。后纳雍县政府应上级有关部门关于库底清理通知的要求,将杨通家位于水库淹没区的土地及地上附着的果树等予以清除,并于2015年1月19日将杨通家位于水库淹没区的房屋予以拆除。现杨通家被征占的房屋及土地均已被淹没,杨通与纳雍县政府之间未签订征收补偿协议,纳雍县政府也未向杨通发放补偿款并进行移民安置。杨通对纳雍县政府的上述行为不服,提起诉讼,请求人民法院按黔中水利枢纽工程移民安置补偿中的一次性补偿标准判决纳雍县政府赔偿杨通家损失共计4811114.3元。具体为:正房损失172174.62元;房屋装修补助8608.632元;不可搬迁费3825.2292元;烤烟房损失6400元;偏房损失19088.82元;水泥晒坝损失1495.2元;围墙损失432元;屋基损失1143.9元;厕所2个的损失200元;3.77亩旱地的损失51392.64元;13.48亩水田的损失268090.24元;6008棵艳红桃果树(盛果期)的损失4085440元;及其他财产水井1口500元,炉灶3个300元,电视接收器2套200元,酒甑2个1000元,细砂8方400元,石头8方400元,砂仁5笼250元,竹子3笼360元,经济成树282棵8460元,经济幼树150棵1500元;8冢坟的损失16000元;建房困难补助费、基础设施费、搬迁补助费共计100755元;强拆房屋造成杨通家租房的损失60000元。

该院另查明:杨通家共3户10人,分别为杨通为户主的5人,赵英连为户主的3人,罗芳为户主的2人。

贵州省毕节市中级人民法院一审作出(2016)黔05行赔初2号行政赔偿判决认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(三)项规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:……(三)违法征收、征用财产的;……”。经庭审查明,纳雍县政府征用杨通家的房屋、土地及地上附着物未与杨通家签订征收补偿协议,也未实际进行补偿,征收程序尚未完成,其强制占用杨通家的房屋、土地及地上附着物的行为侵害了杨通家的合法权益,行政行为违法,对造成杨通家财产权利的损失应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(一)、(四)、(八)项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:(一)处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的,返还财产;……(四)应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金;……(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”。黔中水利枢纽工程系经国家发改委批准建设的大中型水利枢纽工程,根据《中华人民共和国土地管理法》第五十一条的规定,其补偿标准和移民安置办法由国务院另行规定。国务院《大中型水利水电建设征地补偿和移民安置条例》第六条规定:“已经成立项目法人的大中型水利水电工程,由项目法人编制移民安置规划大纲,按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批;省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构在审批前应当征求移民区和移民安置区县级以上地方人民政府的意见。没有成立项目法人的大中型水利水电工程,项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府编制移民安置规划大纲,按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批。”《黔中水利枢纽一期工程建设征地移民安置规划大纲》和《黔中水利枢纽工程水源工程区建设征地移民安置实施规划报告》系经有关部门批准施行的文件。因杨通家被征占的房屋土地处于水库淹没区,现已被淹没,现场无法踏勘,价值无法评估,对其实物指标的数量,根据杨通签字认可的调查表予以确认;对其家庭人口,纳雍县政府认为杨通家赵英连户下的杨秀梅、杨登梅系婚出人口,但不能提供证据证明,贵州省毕节市中级人民法院依据杨通提供的户籍证明确认杨通家移民人口为3户10人;对其财产损失参照《黔中水利枢纽工程水源工程区纳雍县库区建设征地移民安置实施规划报告》的标准予以计算;其他按照移民政策杨通家应享受的政策待遇,由杨通、纳雍县政府双方按移民安置的相关政策执行。具体如下:一、土地补偿费,水田0.55亩×19888元+旱地0.79亩×13632元+园地10.91亩×19608元=235630.96元;二、房屋补偿费,1.正房148.36平方米×577元=85603.72元,2.杂房36.14平方米×238元=8601.32元,3.不可搬迁费(85603.72元+8601.32元)×2%=1884.1元,4.建房困难补助费,2008年12月至2009年2月期间房屋调查时,杨通家正房补偿款为148.36平方米×428元=63498.08元,建房困难补助费为(8560-63498.08÷10)×10=22101.92元,5.房屋装修补助费85603.72元×5%=4280.19元,共计122471.25元;三、附属建筑设施补偿费,1.水泥晒坝130.72平方米×32元=4166.4元(一审计算错误,经核实,应为4183.04元),2.围墙10.8平方米×40元=432元,3.堡坎6.072立方米×60元=364.32元,4.屋基25.42平方米×45元=1143.9元,5.炉灶1个100元,6.厕所1个100元,7.接收器1个100元,共计6406.62元(一审计算错误,经核实,应为6423.26元);四、零星林木补偿费,经济树成树1棵30元+用材树成树2株20元+用材树幼树4株20元+砂仁3笼150元=220元;五、基础设施费8891元×10人=88910元;六、搬迁补助费1500元×10人=15000元;七、安置过渡补助费1200元×10人=12000元,以上七项合计480418.83元(一审计算错误,经核实,应为480655.47元)。纳雍县政府当庭陈述上述费用已存于专用帐户,杨通家可随时申请领取,但纳雍县政府未能提供证据证明其已将杨通家的补偿款予以专户提存。贵州省毕节市中级人民法院认为,纳雍县政府2015年1月19日强制征占杨通家房屋土地至今未依法对杨通家进行补偿安置,严重影响了杨通家的生产生活,侵犯了杨通家的合法权益,在此期间所产生的损失,酌情由纳雍县政府按上述补偿款的中国人民银行同期商业贷款基本利率计算利息予以赔偿。杨通的其他诉讼请求,因无法律予以支撑,不予支持。综上,该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定,判决:一、纳雍县人民政府在判决生效之日起十日内赔偿杨通480418.83元,并按中国人民银行同期商业贷款基本利率支付2015年1月19日至实际给付之日期间的利息;二、驳回杨通的其他诉讼请求。

杨通不服一审判决,向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院二审另查明,杨通在一审阶段已经举证证明其有6008棵艳红桃树,有2000年3月18日购买树苗收据(购艳红桃树苗7000棵,价款35000元)、所在村民委员会及村民书面证明当年栽种树苗以及被砍伐前由村委会调查核实存活数量为6008棵、部分被砍伐桃树照片等证据证明。纳雍县政府承认未对杨通家的果树进行清点、登记。故根据证据规则,杨通提供的证据能够证明现存果树数量及栽种时间。另根据贵州省林业厅黔林办字[2015]39号《贵州省第四次森林资源规划设计调查实施细则》中经济林生产期划分表:“桃树,7-20年属于盛产期”的规定,涉案6008棵艳红桃树处于盛产期。杨通主张有坟墓8座,有村委会出具的书面证明证实;租房过渡每月3000元,有租房合同书面证据证实,该院均予以确认。

二审期间,经该院外委办委托贵州省发展和改革委员会价格认证中心对涉案果树进行价格认证,该中心出具了黔发改认证[2017]22号《价格认定结论书》:对纳雍县百兴镇杨家寨村田坝寨组户主杨通于2000年3月18日购买的桃树苗,栽种存活且处于盛产期的6008棵桃树(已灭失),在价格认定基准日2015年1月19日的市场零售价格为“胸径8.8cm,市场零售价格115元/棵;胸径12cm,市场零售价格165元/棵;胸径16cm,市场零售价格220元/棵”。鉴于涉案桃树已经灭失,无法核实桃树具体胸径,纳雍县政府在征收工作中既未按照移民安置方案对涉案果树进行清点、实测、登记造册,又违法实施强制行政行为对果树进行清除,应当对此承担不利后果;结合涉案桃树被清除时树龄15年、处于盛产期的客观事实,参考临近水库工程补偿标准桃树(挂果)补偿价每棵200元,该院确定涉案桃树赔偿价格按照每棵220元的单价计算。

此外,本案一审原告为杨通,实际为三户十人组成的大家庭,包括杨通户五人、赵英连户三人、罗芳户二人,共同居住,房屋、土地、地上附着物、果树等家庭财产不可分割。为便于解决问题,一审原告方三户10人共同向法院出具申明,同意以杨通为原告,其胞弟杨超特别授权代理(包括提起诉讼、收集证据、答复答辩、签字签收赔偿款等事宜),一案解决赔偿问题,无论是调解还是法院判决,结果全家三户十人均认可。

贵州省高级人民法院二审作出(2016)黔行赔终130号行政赔偿判决认为,纳雍县政府因黔中水利枢纽工程建设需要征收杨通(含杨通户五人、赵英连户三人、罗芳户二人)位于纳雍县××××房屋、土地,2015年1月,在未签订征收补偿协议,未向杨通发放补偿款并进行移民安置的情况下,将杨通家位于水库淹没区的房屋拆除、地上附着的果树等清除。该行政行为已被贵州省毕节市中级人民法院2016年5月23日作出的(2016)黔05行初15号行政判决确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(三)违法征收、征用财产的”、第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:(三)应当返还的财产损坏的,能够恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金;(四)应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金;(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”的规定,纳雍县政府依法应当承担赔偿责任。

本案黔中水利枢纽工程移民安置采取的是一次性补偿,无安置房、不划拨新的土地(建房用地和耕地)。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”和国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(2013年)第三条“国家实行开发性移民方针,采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法,使移民生活达到或者超过原有水平”、第二十二条“大中型水利水电工程建设征收耕地的,土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的,由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准,按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民,应当给予适当补助”。本着既要支持黔中水利枢纽这项利国利民的工程,又要依法保护被征地农民合法权益的精神,该院原则上参照该工程安置补偿标准计算赔偿数额,对于杨通所提有证据证明的赔偿项目,依法予以支持。杨通所提要求赔偿4811114.3元赔偿数额的上诉理由,赔偿项目有事实和法律依据的,该院予以支持;其他无事实或法律依据的,该院不予采纳。纳雍县政府的答辩理由无事实和法律依据,该院不予采纳。一审赔偿判决不当,应予纠正。对赔偿数额计算如下:一、土地补偿费:耕地12.25亩×19888元=243628元;二、房屋补偿费:1.正房148.36平方米×577元=85603.72元;2.杂房36.14平方米×238元=8601.32元;3.不可搬迁费(85603.72元+8601.32元)×2%=1884.1元;4.建房困难补助费:2008年12月至2009年2月期间房屋调查时,杨通家正房补偿款为148.36平方米×428元=63498.08元,建房困难补助费为(8560-63498.08÷10)×10=22101.92元;5.房屋装修补助费85603.72元×5%=4280.19元。小计:122471.25元;三、附属建筑设施补偿费:1.水泥晒坝130.72平方米×32元=4183.04元,2.围墙10.8平方米×40元=432元,3.堡坎6.072立方米×60元=364.32元,4.屋基25.42平方米×45元=1143.9元,5.炉灶1个100元,6.厕所1个100元,7.接收器1个100元,小计6423.26元;四、零星林木补偿费:经济树成树1棵30元+用材树成树2株20元+用材树幼树4株20元+砂仁3笼150元=220元;五、基础设施费:8891元×10人=88910元;六、搬迁补助费1500元×10人=15000元;七、安置过渡补助费1200元×10人=12000元。八、坟墓8座×2000元=16000元;九、租房费:3000元/月×34个月=102000元;十、果树6008棵×220元=1321760元。以上各项合计总金额为1928412.51元。综上,该院判决:一、撤销贵州省毕节市中级人民法院(2016)黔05行赔初2号行政赔偿判决;二、纳雍县政府在判决生效之日起十五日内赔偿杨通(含杨通户五人、赵英连户三人、罗芳户二人)人民币1928412.51元,并按中国人民银行同期贷款基准利率[2017年中国人民银行公布的1-5年(含5年)贷款基准年利率为4.75%]支付2015年1月19日至实际给付之日止的利息;三、驳回杨通的其他诉讼请求。

纳雍县政府不服,向本院申请再审,请求依法再审本案,撤销二审判决,维持一审判决。主要理由为:(一)杨家寨村委会证明和杨齐品等人的证言严重失实。二审判决认定桃树棵数的主要证据是杨家寨村民委员会证明及村主任杨齐品的证言。但根据贵州省××市水库和生态移民局及纳雍县纪委的调查,杨齐品、杨仕海证实其未曾到现场清点过桃树,故相关证据不能作为二审判决的依据;(二)二审法院未经质证直接采信《价格认定结论书》,程序违法;(三)二审判决对三类土地全部按照水田的标准计算补偿,与事实不符;(四)二审判决认定杨通有8冢坟墓判决赔偿,并无证据支持;(五)二审判决对安置过渡补助费重复计算;(六)二审判决对申请人适用惩罚性赔偿有误,认定申请人承担赔偿责任不当。

本院经审查认为,本案系纳雍县政府实施违法行政行为引发的国家赔偿案件。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项的规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”,本案争议焦点在于二审法院判决认定纳雍县政府承担的赔偿金额是否适当。纳雍县政府对二审法院认定的土地补偿费、桃树赔偿金额、坟墓及租房费用的赔偿不服,向本院申请再审。结合本案黔中水利枢纽工程移民安置采取的是一次性补偿,无安置房、不划拨新的建房用地和耕地,分别评述如下:

关于土地补偿费问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。本案系因纳雍县政府实施违法行为而引发的行政赔偿案件,二审法院按照《黔中水利枢纽工程水源工程区纳雍县库区建设征地移民安置实施规划报告》中水田的标准,计算土地部分赔偿金额,不违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(2013年)第三条、第二十二条之规定。纳雍县政府的此项申请再审理由不能成立,本院不予支持。

关于桃树赔偿问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条之规定,在行政赔偿、补偿案件中,因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的,应当由被告就该损害情况承担举证责任。本案系纳雍县政府实施违法行政行为后,导致桃树淹没至水位线以下,桃树棵数在案件审理过程中已无法核实。依据上述规定,纳雍县政府应当就杨通户的桃树损失情况进行举证。但纳雍县政府在本案审理中一直未能就桃树棵数提供有效证据,在申请再审过程中其虽然对杨通户提供的部分证据真实性产生质疑,但其提供的证据材料并不足以否定杨通在一、二审中出示的相关证据。综上,纳雍县政府在其负有举证责任的情况下,一直未能提供能够直接证明桃树棵数的相关证据。据此,二审法院认定桃树棵数为6008棵并结合相关价格认定的证据材料酌定桃树赔偿金额,并无不当。纳雍县政府的此项申请再审理由不能成立,本院亦不予支持。

关于其他赔偿问题。对8座坟冢的赔偿问题,杨通提供的村委会证明能够证明杨通户有8座坟冢。本案违法行政行为实施于2015年,二审法院参照2013年启动建设的同样位于贵州省××市的相邻水库标准,酌情认定坟冢的赔偿金额亦属合理;对租房损失的赔偿问题,杨通提供了租房合同作为证据。杨通系代表三户10人参加诉讼,二审法院根据其提供的证据按照每月3000元标准计算租房损失,其金额亦属适当。纳雍县政府的此项申请再审理由亦不能成立,本院同样不予支持。

综上,纳雍县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回贵州省纳雍县人民政府的再审申请。

审判长  杨科雄

审判员  李智明

审判员  李德申

二〇一八年七月二十四日

法官助理曹巍

书记员朱小玲